АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 апреля 2016 г. по делу в„– А43-19506/2015

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.,
при участии представителей
от заявителя: Шунина А.А. (доверенность от 11.01.2016 в„– 519-01/04-15/04),
Молочниковой Е.В. (доверенность от 11.01.2016 в„– 519-01/04-15/02),
от заинтересованного лица: Обухова И.С. (доверенность от 27.05.2015 в„– 19),
Тимофеева Е.А. (доверенность от 27.05.2015)
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы
Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области
и общества с ограниченной ответственностью "СПК "Ждановский"
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2015,
принятое судьями Москвичевой Т.В., Белышковой М.Б., Гущиной А.М.,
по делу в„– А43-19506/2015
по заявлению Инспекции государственного строительного надзора
Нижегородской области
о привлечении общества с ограниченной ответственностью "СПК "Ждановский"
(ИНН: 5250038133, ОГРН: 1065250028634)
к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях
и

установил:

Инспекция государственного строительного надзора Нижегородской области (далее - Инспекция; надзорный орган) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "СПК "Ждановский" (далее - ООО "СПК "Ждановский", Общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Суд первой инстанции решением от 28.08.2015 привлек Общество к административной ответственности в виде 50 000 рублей штрафа.
Постановлением апелляционного суда от 29.12.2015 решение суда отменено; ООО "СПК "Ждановский" в удовлетворении заявленного требования отказано.
Инспекция не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.
Заявитель жалобы считает, что апелляционный суд неправильно применил к рассматриваемым правоотношениям, связанным с проведением мероприятия по государственному строительному надзору и выдачей предписания об устранении выявленного правонарушения, статью 3.12 КоАП РФ. По его мнению, нормы КоАП РФ не регламентируют и не устанавливают никаких ограничений или запретов на действия государственных органов в рамках проведения мероприятий по государственному и строительному надзору в части оснований, порядка проведения проверок и мер, направленных на устранение выявленных в ходе проверок нарушений о градостроительной деятельности, так как такие проверки и принимаемые меры не относятся к сфере действия КоАП РФ, они регулируются специальным законодательством, а именно: Градостроительным кодексом Российской Федерации и Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 в„– 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации". Надзорный орган указывает, что требование предписания от 11.12.2014 в„– 519-03/05-04-31 о неосуществлении эксплуатации построенного объекта до получения разрешения на его ввод в эксплуатацию не является административным наказанием, явившимся результатом рассмотрения дела об административном правонарушении и по правилам КоАП РФ. Названное предписание выдано в пределах компетенции Инспекции в рамках проведения мероприятия по государственному строительному надзору и является законным. Подробно позиция заявителя приведена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.
ООО "СПК "Ждановский" в отзыве на кассационную жалобу Инспекции просит оставить постановление апелляционной инстанции без изменения. При этом Общество не согласилось с мотивировочной частью постановления суда апелляционной инстанции и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть названного судебного акта.
ООО "СПК "Ждановский" полагает, что суд апелляционной инстанции сделал выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, не применил подлежащие применению статью 4.5 и пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ. Решение суда первой инстанции принято по истечении срока привлечения Общества к административной ответственности. Подробно доводы Общества изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителями в судебном заседании.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 07.04 до 12.04.2016.
Законность постановления апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, на основании приказа от 18.05.2015 в„– 519-01/03-14/709 Инспекция с 29.05.2015 по 01.06.2015 провела проверку исполнения ООО "СПК "Ждановский", являющегося застройщиком объекта капитального строительства - коровника на 584 головы со вспомогательными объектами, расположенного на территории животноводческого комплекса на 600 голов по адресу: Нижегородская область, Кстовский район, восточнее н.п. Чаглава, требований предписания от 11.12.2014 в„– 519-03/05-04-31.
По результатам проверки составлен акт от 01.06.2015 в„– 519-03/01-03-31.
Усмотрев в действиях Общества состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, Инспекция составила протокол об административном правонарушении от 01.06.2015 в„– 519-03/05-08-05-05 и обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении нарушителя к административной ответственности.
Руководствуясь статьями 1.6, 2.2, частью 6 статьи 19.5, статьей 23.1 КоАП РФ, статьями 52, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГсК РФ), Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 в„– 54 (далее - Положение в„– 54), пунктами 18 и 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 в„– 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", Арбитражный суд Нижегородской области пришел к выводам о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, и об отсутствии оснований для признания правонарушения малозначительным, удовлетворил заявление Инспекции и привлек нарушителя к административной ответственности в виде штрафа в сумме 50 000 рублей. Срок давности привлечения Общества к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, суд признал соблюденным.
Руководствуясь статьей 3.12 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Инспекция незаконно назначила Обществу административное наказание в виде приостановления деятельности и признал незаконным предписание надзорного органа от 11.12.2014 в„– 519-03/05-04-31, в связи с чем отменил решение суда и отказал Инспекции в удовлетворении требования о привлечении Общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции в силу следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.
Объективной стороной указанного правонарушения является невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного строительного надзора.
На основании частей 1 и 2 статьи 54 ГсК РФ при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, осуществляется государственный строительный надзор. Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.
В силу части 4 статьи 54 ГсК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 статьи 54 названного Кодекса, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.
Согласно части 6 статьи 54 ГсК РФ по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.
Порядок осуществления государственного строительного надзора регламентирован Положением в„– 54.
На основании пункта 3 Положения в„– 54 задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.
Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГсК РФ (пункт 4 Положения в„– 54).
В пункте 8 названного Положения установлено, что государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГсК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.
В пункте 14 Положения в„– 54 предусмотрена выдача предписания по результатам проведенной проверки заказчику, застройщику или подрядчику в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения.
В пункте 16 статьи 1 ГсК РФ определено, что застройщиком является юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для строительства.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка, а также проектной документации (часть 1 статьи 55 ГсК РФ).
Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 2 статьи 55 ГсК РФ).
Факт эксплуатации построенного ООО "СПК "Ждановский" коровника на 584 голов со вспомогательными объектами, расположенного на территории животноводческого комплекса на 600 голов, в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию судами установлен и Обществом не оспаривается.
Эксплуатация построенного объекта капитального строительства без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является нарушением статьи 55 ГсК РФ.
Следовательно, при выявлении в ходе проведения проверки названного нарушения Инспекция в силу приведенных норм правомерно выдала предписание с требованием о прекращении (пресечении) противоправного поведения застройщика - не осуществлять эксплуатацию объекта до получения разрешения на ввод в эксплуатацию в порядке, предусмотренном статьей 55 ГсК РФ.
Первый арбитражный апелляционный суд в рассмотренном случае сделал вывод о незаконности предписания надзорного органа от 11.12.2014 в„– 519-03/05-04-31 на основании статьи 3.12 КоАП РФ, в силу которой административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса.
Вместе с тем нормы КоАП РФ не регламентируют и не устанавливают никаких ограничений или запретов на действия государственных органов в рамках проведения мероприятий по государственному и строительному надзору в части оснований, порядка проведения проверок и мер, направленных на устранение выявленных в ходе проверок нарушений о градостроительной деятельности, так как такие проверки и принимаемые меры не относятся к сфере действия КоАП РФ, они регулируются специальным законодательством, а именно: ГсК РФ и Положением в„– 54. Требование предписания от 11.12.2014 в„– 519-03/05-04-31 о неосуществлении эксплуатации объекта до получения разрешения на его ввод в эксплуатацию не является административным наказанием, явившимся результатом рассмотрения дела об административном правонарушении и по правилам КоАП РФ.
Названное предписание выдано в пределах компетенции Инспекции в рамках проведения мероприятия по государственному строительному надзору и является законным.
Осуществление Инспекцией в отношении Общества проверки отвечает требованиям действующего законодательства, у надзорного органа имелись правовые основания для проведения в отношении ООО "СПК "Ждановский", являющегося застройщиком спорного объекта капитального строительства, проверки и вынесения соответствующего предписания в целях устранения выявленных в ходе проверки нарушений.
Следовательно, апелляционный суд неправильно применил к рассматриваемым правоотношениям, связанным с проведением мероприятия по государственному строительному надзору и выдачей предписания об устранении выявленного правонарушения, статью 3.12 КоАП РФ и необоснованно признал незаконным предписание от 11.12.2014 в„– 519-03/05-04-31.
Вывод апелляционного суда в данной части является неверным, однако он не привел к принятию незаконного судебного акта, поскольку суд округа счел, что решение суда первой инстанции принято по истечении срока привлечения Общества к административной ответственности в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении срок давности исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).
При проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления (пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 в„– 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").
Правонарушение, вменяемое Обществу, является длящимся, поскольку оно выражается в длительном неисполнении возложенных на него законом обязанностей (неисполнение предписания надзорного органа). Следовательно, начало течения срока давности привлечения к административной ответственности определяется днем его обнаружения - 29.05.2015 - согласно акту проверки от 01.06.2015 в„– 519-03/03-08-03-31.
Суд кассационной инстанции установил, что на момент принятия судом первой инстанции решения (изготовлено в полном объеме 31.08.2015, листы дела 77 и 82) истек установленный статьей 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности привлечения Общества к административной ответственности.
Кроме того, на момент рассмотрения дела в суде кассационной инстанции также истек срок давности привлечения Общества к административной ответственности.
Данный факт в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
Таким образом, Общество не может быть привлечено к административной ответственности за вменяемое правонарушение.
С учетом изложенного постановление суда апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения.
Первый арбитражный апелляционный суд правильно не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как в соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2015 по делу в„– А43-19506/2015 оставить без изменения, кассационные жалобы Инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области и общества с ограниченной ответственностью "СПК "Ждановский" - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
А.И.ЧИГРАКОВ

Судьи
Н.Ю.БАШЕВА
И.Л.ЗАБУРДАЕВА


------------------------------------------------------------------