АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 ноября 2016 г. по делу в„– А79-240/2015

(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 26.10.2016.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Забурдаевой И.Л.,
судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.,
при участии представителя
от заявителя: Федоровой А.Н. (доверенность от 10.06.2016 в„– 07-05/1891)
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 23.03.2016,
принятое судьей Афанасьевым А.А., и
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016,
принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Кириловой Е.А.,
по делу в„– А79-240/2015
по заявлению открытого акционерного общества "Автовокзалы и автостанции"
(ИНН: 2126000549, ОГРН: 1022101137233)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы
по Чувашской Республике - Чувашии (ИНН: 2128017971, ОГРН: 1022101286657)
о признании недействительными ненормативных актов,
третьи лица - государственное унитарное предприятие Чувашской Республики "Чувашавтотранс", открытое акционерное общество "Канашский автовокзал", индивидуальный предприниматель Никитин Иван Николаевич,
Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики
по Чувашской Республике - Чувашии, Государственная служба Чувашской Республики
по конкурентной политике и тарифам,
и

установил:

открытое акционерное общество "Автовокзалы и Автостанции" (далее - ОАО "АвтоВас", Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным пункта 1 приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 21.10.2014 в„– 270 "О внесении изменений в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующего положения хозяйствующих субъектов"; о признании незаконным отказа Управления, изложенного в письме от 17.10.2014 в„– 04-09/8165, в исключении Общества из Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, по деятельности, обеспечивающей пригородные и междугородные перевозки пассажиров (продажа билетов и резервирование мест в автобусах; посадка, высадка пассажиров и иные услуги автовокзалов) по коду 60.21 ОКВЭД, о признании Общества исключенным с 18.10.2014 из Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, по деятельности, обеспечивающей пригородные и междугородные перевозки пассажиров (продажа билетов и резервирование мест в автобусах; посадка, высадка пассажиров и иные услуги автовокзалов).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное унитарное предприятие Чувашской Республики "Чувашавтотранс" (далее - ГУП "Чувашавтотранс"), открытое акционерное общество "Канашский автовокзал" (далее - ОАО "Канашский автовокзал"), индивидуальный предприниматель Никитин Иван Николаевич, Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Чувашской Республике - Чувашии, Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам.
Суд решением от 23.03.2016 удовлетворил заявленные требования.
Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 решение оставлено без изменения.
Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.
По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Закона о защите конкуренции, Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 в„– 220 (далее - Порядок в„– 220), Административный регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов, утвержденный приказом Федеральной антимонопольной службы от 17.01.2007 в„– 6 (далее - Административный регламент); выявленные судами недостатки аналитического отчета не являются основанием для исключения хозяйствующего субъекта из реестра; оспоренный приказ не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.
Общество в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.
Управление и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 26.10.2016.
Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, Общество обратилось в антимонопольный орган с заявлением от 10.06.2014 в„– 07-05/1642 об исключении его из Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов.
Письмом от 17.10.2014 в„– 04-09/8165 Управление сообщило, что провело анализ конкурентной среды рынка услуг автобусных станций и автовокзалов в Чувашской Республике за период 2012 - 2013 годов, в соответствии с которым оснований для исключения ОАО "АвтоВас" из реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, не имеется.
Письмом от 21.10.2014 в„– 04-09/8272 Управление дополнительно сообщило, что Общество включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующего положения хозяйствующих субъектов, о чем приложило копию приказа от 21.10.2014 в„– 270 "О внесении изменений в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующего положения хозяйствующих субъектов".
Как следует из пункта 1 данного приказа изменения внесены в реестр согласно приложению в„– 1: в наименовании товара, работ, услуг слова "деятельность, обеспечивающая пригородные и междугородные перевозки пассажиров (продажа билетов и резервирование мест в автобусах; посадка, высадка пассажиров и иные услуги автовокзалов)" заменены словами "деятельность терминалов (автобусных станций и т.п.)", код ОКВЭД 60.21 заменен кодом ОКВЭД 63.21.21, доля хозяйствующего субъекта на рынке (интервальное значение) в процентах заменено с "< 65" на "> 50", географические границы товарного рынка вместо "Чувашской Республики" определены отдельными муниципальными районами и городами (Алатырский район, Аликовский район, Батыревский район, Вурнарский район, Ибресинский район, Канашский район, Козловский район, Комсомольский район, Красноармейский район, Красночетайский район, Мариинско-Посадский район, Моргаушский район, Порецкий район, Урмарский район, Цивильский район, Шемуршинский район, Шумерлинский район, Ядринский район, Яльчикский район, Янтиковский район, город Новочебоксарск, город Чебоксары и Чебоксарский район).
Посчитав отказ антимонопольного органа в исключении ОАО "АвтоВас" из реестра, изложенный в письме от 17.10.2014 в„– 04-09/8165, и пункт 1 приказа от 21.10.2014 в„– 270 несоответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь статьями 65, 71, частью 1 статьи 198, частями 4 и 5 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 8 части 1, пунктом 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, Правилами формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2007 в„– 896 (далее - Правила в„– 896), Порядком в„– 220, Административным регламентом, суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.
Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 8 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых актов) формирование и ведение реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов относится к полномочиям антимонопольного органа.
Порядок формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов, установлен Правилами в„– 896.
Согласно пункту 3 Правил в„– 896 формирование и ведение реестра осуществляется путем включения в него сведений о хозяйствующем субъекте, а также исключения из него соответствующих сведений и внесения изменений в содержащиеся в реестре сведения.
На основании пунктов 4 и 5 Правил в„– 896 включение в реестр сведений о хозяйствующем субъекте, их исключение из него, а также внесение в реестр изменений осуществляется по решению территориального органа Федеральной антимонопольной службы, если хозяйствующий субъект имеет долю в размере более чем 35 процентов на соответствующем товарном рынке одного или нескольких субъектов Российской Федерации (территория, на которой действует территориальный орган Федеральной антимонопольной службы).
Доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке определяется антимонопольным органом по результатам анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, который проводится в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции. Результаты анализа отражаются в аналитическом отчете (пункт 8 Правил в„– 896).
Аналитический отчет является основанием для принятия решения о включении сведений о хозяйствующем субъекте в реестр, об их изменении либо исключении (пункты 13 - 15 Правил в„– 896).
На основании части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Суды установили, что обращение Общества в антимонопольный орган с заявлением об исключении его из реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара более 35 процентов, мотивировано необоснованностью состояния Общества в реестре по коду 60.21 ОКВЭД по товарному рынку "деятельность, обеспечивающая пригородные и междугородные перевозки пассажиров (продажа билетов и резервирование мест в автобусах; посадка, высадка пассажиров и иные услуги автовокзалов)"; указанная в реестре доля Общества не соответствовала приказу Управления от 28.07.2004 в„– 7, в котором установлено, что доля составляет "меньше 65 процентов".
В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2001, введенным в действие постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001 в„– 454-ст, код 60.21 ОКВЭД включает в себя деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию, включающая в себя: деятельность, обеспечивающую внутригородские и пригородные перевозки пассажиров по установленным маршрутам, подчиняющиеся расписанию, посадку и высадку пассажиров на указанных в расписании остановках. Перевозки могут осуществляться автобусами, трамваями, троллейбусами, метро и т.п.; деятельность, обеспечивающую междугородные перевозки, кроме железнодорожных, пассажиров по установленным маршрутам, подчиняющиеся расписанию, посадку и высадку пассажиров на указанных в расписании остановках; деятельность, обеспечивающую регулярные (включая специальные) перевозки, осуществляемые школьными автобусами, экспрессами по маршрутам город - аэропорт или город - вокзал, фуникулерами, воздушно-канатными дорогами и т.п. Иной деятельности указанный код группы ОКВЭД не содержит.
Общество представило в Управление сведения о работе своего пассажирского автотранспорта, данные Чувашстата, согласно которым работа эксплуатационных автобусов в Чувашской Республике по маршрутам регулярных перевозок характеризуется определенными показателями, оценка участия автобусов ОАО "АвтоВАС" в перевозках пассажиров в пригородном и междугородном сообщениях в общем количестве автобусов по Чувашской Республике, а также сведения о рейсах и местах отправления автобусов в пригородном и междугородном сообщениях, предусмотренных расписанием Минтранса Чувашии на 2013 год (3 099 405 рейсов), согласно которым количество рейсов, предусмотренных расписанием Минтранса Чувашии, значительно, более чем в 2,5 раза, превышает отчетные данные, приведенные Чувашстатом.
По информации Минтранса Чувашии, с 2013 года всего на регулярных автобусных маршрутах Чувашской Республики работают 138 перевозчиков, которые обслуживают 348 пригородных и 177 междугородных маршрутов, имеют 2545 автобусов, предназначенных для регулярных перевозок пассажиров, в том числе, 1805 автобусов индивидуальных предпринимателей, 567 автобусов ГУП "Чувашавтотранс" и 173 автобуса иных субъектов хозяйственной деятельности.
ГУП "Чувашавтотранс", располагая 567 списочными автобусами, выполняет 62 процентов всех рейсов в Чувашской Республике, а 2100 автобусов других перевозчиков выполняют всего 422 857 рейсов, или 0,6 рейса в день, что не соответствует фактическому состоянию.
Сведения Чувашстата не учитывают деятельность большого количества перевозчиков, работающих как самостоятельно на маршрутах, так и привлекающих на свои маршруты автобусы других перевозчиков.
По данным Общества, за 2013 год через автовокзалы и автостанции Общества выполнено 717 017 рейсов в пригородном и междугородном сообщениях, что составляет 23 процента от общего количества рейсов, предусмотренных расписанием Минтранса Чувашии.
Суды установили, что приказ в„– 270 о внесении изменений в реестр принят на основании данных аналитического отчета о состоянии конкурентной среды на рынке услуг автобусных станций и автовокзалов в Чувашской Республике за период 2012 - 2013 годов.
Проанализировав данный аналитический отчет, суды пришли к выводу о том, что анализ состояния конкуренции проведен антимонопольным органом с нарушением Порядка в„– 220.
Согласно пункту 1.3 указанного порядка первым этапом анализа товарного рынка является определение временного интервала исследования.
В силу пункта 2.1 Порядка в„– 220 временной интервал исследования товарного рынка определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации.
В случае если исследование ограничивается изучением характеристик рассматриваемого товарного рынка, которые сложились до момента проведения исследования, то проводится ретроспективный анализ состояния конкуренции на товарном рынке (пункт 2.2 Порядка в„– 220).
Согласно пункту 2.4 Порядка в„– 220 все характеристики товарного рынка определяются в пределах одного установленного временного интервала.
Из раздела 1 аналитического отчета следует, что временным интервалом исследования определен период 2012 - 2013 годов. При этом в качестве нормативно-правовой базы для проведения анализа состояния конкуренции Управление использовало нормативные правовые акты, утратившие силу и не действовавшие в течение всего 2013 года: приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 в„– 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", утративший силу с 31.05.2013, приказ Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 в„– 2, утративший силу с 01.07.2013.
На основании этого суды пришли к выводу о том, что данные исследования, основанные на не действовавших в пределах установленного временного интервала нормативных актах, являются недействительными.
Согласно пункту 3.2 Порядка в„– 220 определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении покупателей (как физических, так и юридических лиц) о взаимозаменяемости товаров, составляющих одну товарную группу. Мнение покупателей определяется в результате сплошного или выборочного опроса покупателей или анализа предмета договоров, на основании которых осуществляется реализация товара.
В пункте 3.1 Порядка в„– 220 установлено, что процедура выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров, обращающихся на одном и том же товарном рынке (определение продуктовых границ товарного рынка), включает: предварительное определение товара; выявление свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара; определение взаимозаменяемых товаров.
В силу пункта 3.4 Порядка в„– 220 предварительное определение товара проводится на основе: а) условий договора, заключенного в отношении товара; б) разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности; в) нормативных актов, регулирующих соответствующую деятельность; г) общероссийских классификаторов продукции, работ, услуг, видов экономической деятельности; д) товарных словарей или справочников товароведов; е) заключений специалистов, имеющих специальные знания в соответствующей сфере; ж) иного способа, позволяющего однозначно определить товар.
Для предварительного определения товара Управление применило приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 в„– 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", утративший силу с 31.05.2013, и применило постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 в„– 112 без учета изменений, внесенных в него постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2013 в„– 1073.
В целях предварительного определения товара Управление применило также ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", согласно которому услуги пассажирского автомобильного транспорта подразделяют на две группы: услуги по непосредственному перемещению пассажиров и багажа с использованием автотранспортных средств (далее - услуги по перевозке), услуги, не связанные с перемещением пассажиров и багажа с использованием автотранспортных средств, но имеющие непосредственное отношение к перевозке.
Между тем суды установили, что Управление не приняло во внимание, что ГОСТ Р 51825-2001 в части классификации услуг носит рекомендательный характер и только в части требований безопасности для жизни и здоровья граждан, окружающей среды, а также предотвращения причинения вреда имуществу граждан является обязательным для исполнения (пункт 1 область применения).Деление услуг автовокзалов (автостанций) исходя из статуса покупателя на: услуги автовокзалов (автостанций), оказываемые пассажирам, и услуги автовокзалов (автостанций), оказываемые перевозчикам, признано необоснованным (определение Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2014 по делу в„– 309-КП4-481).
С учетом изложенного суды признали необоснованным вывод Управления о том, что на основании нормативных документов услуги автовокзалов можно разделить исходя из статуса покупателей на названные группы.
Антимонопольный орган определил продуктовые границы товарного рынка как услуги автобусных станций и автовокзалов до отправления автобуса (для междугороднего и пригородного транспорта) в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2007 (ОКПД) (КПЕС 2002), введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 в„– 329-ст.
Данный классификатор не предусматривает такого вида услуг, как услуги на автовокзалах до отправления автобуса (для междугороднего и пригородного транспорта), определение названных продуктовых границ противоречит подпункту "г" пункта 3.4 Порядка в„– 220.
Кроме того, суды установили, что в нарушение пункта 3.2 Порядка в„– 220 Управление не установило покупателя товара.
В нарушение абзаца 3 пункта 3.1 и пункта 3.5 Порядка в„– 220 Управление также не выявило свойства товара, определяющие выбор покупателя (цель потребления товара, возможность достижения конечного результата потребителя без необходимости непосредственного потребления товара).
Управлением не были изучены и не учтены данные о количестве перевезенных пассажиров и рейсах, выполненных перевозчиками без заключения договоров с автовокзалами, то есть без получения пассажирами услуг на автовокзалах (автостанциях), а также перевозки, осуществленные нелегальными перевозчиками. Все это подтверждает возможность замены товара.
Согласно пункту 3.7 Порядка в„– 220 определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции основывается на фактической замене товаров приобретателем или готовности приобретателя заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цену и другие параметры.
В данном случае Управление в последнем абзаце раздела 2 аналитического отчета определило, что услуги, оказываемые автостанциями и автовокзалами, не имеют заменителя.
Вместе с тем такой вывод Управление сделало без учета мнения потребителей услуг.
В связи с этим суды признали, что Управление, определившее в разделе 2 аналитического отчета основание для определения продуктовых границ товарного рынка мнение покупателей, при проведении анализа допустило нарушение установленного порядка, поскольку не определило покупателя и не поставило перед покупателями вопросы о заменяемости товара. В аналитическом отчете также отсутствует исследование вопроса по выявлению свойств товара, определяющих выбор покупателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара.
В силу пункта 3.6 Порядка в„– 220 выявление товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара, осуществляется путем: экспертных оценок; анализа сопоставимых по существенным свойствам товаров, входящих вместе с рассматриваемым товаром в одну классификационную группу одного из общероссийских классификаторов видов экономической деятельности, продукции или услуг.
Согласно пункту 1.5 Порядка в„– 220 при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации используются: данные официальной статистической информации; сведения, полученные от налоговых, таможенных и иных государственных органов, органов местного самоуправления; сведения, полученные от физических и юридических лиц; результаты экономических и товароведческих экспертиз, заключения специализированных организаций, а также отдельных специалистов и экспертов; данные ведомственных и независимых информационных центров и служб; данные объединений потребителей и объединений производителей; сообщения средств массовой информации; данные собственных исследований антимонопольного органа и данные антимонопольных органов других государств; данные маркетинговых, социологических исследований, выборочных опросов и анкетирование хозяйствующих субъектов, граждан, общественных организаций; стандарты, технические условия и другие нормативы; обращения физических и юридических лиц в антимонопольный орган; данные иных источников.
Транспортная подвижность - это характеристика подвижности населения, представляющая собой среднее количество поездок на транспорте, приходящееся в год на одного жителя, и представляет собой один из важнейших показателей, определяющих объем работы и использования объектов пассажирского транспорта.
В условиях эксплуатации действующей транспортной системы транспортная подвижность определяется по отчетно-статистическим данным или результатам обследования.
Маршрутная транспортная подвижность вычисляется на основании проданных билетов и указывается в статистических данных.
Исходя из численности населения и количества пассажиров, воспользовавшихся в пригородном и междугородном сообщениях услугами автовокзалов и автостанций ОАО "АвтоВАС", за 2012 - 2013 годы уровень востребованности населением Чувашской Республики услуг автовокзалов крайне низок и фактически не превышает шести поездок в год. Вместе с тем Управление не привело сведения по отчетно-статистическим данным или результатам обследования, в связи с чем сопоставить данный показатель с общим республиканским или муниципальным не представляется возможным.
Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что в нарушение пунктов 3.1, 3.4, 3.5, 3.6 Порядка в„– 220 Управление не исследовало в установленном порядке вопрос по выявлению свойств товара, определяющих выбор покупателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара.
Кроме того, суды установили, что раздел 3 аналитического отчета содержит противоречивую информацию, а именно в мотивировочной части аналитического отчета установлены одни географические границы товарного рынка, а в резолютивной части - другие. Согласно последнему абзацу указанного раздела географическими границами товарного рынка являются административно-территориальные границы Чувашской Республики, а в предпоследнем абзаце данного раздела содержится указание о том, что автовокзалы и автостанции осуществляют деятельность на локальном рынке, границы которого совпадают с административно-территориальными границами городского округа (муниципального района), на территории местоположения.
Согласно пункту 5 раздела 8 аналитического отчета доминирующее положение Общества установлено в географических границах Чувашской Республики.
При этом согласно приложению в„– 1 обжалуемого приказа географические границы товарного рынка определены муниципальными районами (за исключением Канашского и Моргаушского) и городами Новочебоксарск и Чебоксары.
Из раздела 3 аналитического отчета следует, что географические границы рынка междугородних автовокзалов - региональный рынок Чувашская Республика. Географические границы рынка услуг автовокзалов, автостанций в пригородном сообщении ограничены локальными границами территориальных образований (город, район Чувашской Республики).
Из статьи 4 Федерального закона от 08.11.2007 в„– 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта) о следует, что перевозки пассажиров и багажа, грузов осуществляются в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении (часть 1). Перевозки в пригородном сообщении осуществляются между населенными пунктами на расстояние до пятидесяти километров включительно между границами этих населенных пунктов (часть 3). Перевозки в междугородном сообщении осуществляются между населенными пунктами на расстояние более пятидесяти километров между границами этих населенных пунктов (часть 4).
Таким образом, перевозки делятся в зависимости от вида сообщения на пригородные и междугородние. Деление же автовокзалов (автостанций) на пригородные или междугородные, как уже указывалось, законом не предусмотрено.
На основании анализа понятия пригородных перевозок суды признали несоответствующим действительности вывод Управления о том, что географические границы рынка услуг автовокзалов, автостанций в пригородном сообщении ограничены локальными границами территориальных образований (город, район Чувашской Республики). Так, услуга по продаже билета на рейс Аликово - Чебоксары, осуществляемый за территорию Аликовского района, предоставляется на автостанции с. Аликово. Аналогично осуществляются пригородные и междугородные рейсы с Новосельской и Привокзальной автостанций города Чебоксары, принадлежащих ГУП ЧР "Чувашавтотранс".
Из раздела 6 аналитического отчета следует, что данные анализа свидетельствуют о доминирующем положении Общества на рынке услуг автовокзалов в междугороднем сообщении. Однако наименование товарного рынка, согласно оспариваемому приказу, не ограничено услугами автовокзала (автостанции) в междугороднем сообщении.
В разделе 3 аналитического отчета Управление указало, что пассажир не имеет возможности выбора, с какой автостанции (автовокзала) ему отправляться по конкретному маршруту. При этом Управлением не определен пассажир в качестве покупателя товара и не учтено его мнение при определении взаимозаменяемости товара.
Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 19 Устава автомобильного транспорта и пунктом 11 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 в„– 112 (далее - Правила в„– 112), для совершения поездки пассажир не обязательно должен прибыть на автовокзал, что в настоящее время и происходит и является основной причиной резкого снижения числа пассажиров, пользующихся услугами автовокзалов и автостанций (за период с 1999 года - в 2,3 раза, а за последние три года - на 6 процентов ежегодно). При этом, по утверждению Управления, ОАО "АвтоВАС" продолжает занимать доминирующее положение.
Согласно пункту 2.2 Правил организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах в Чувашской Республике, утвержденных постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26.12.2012 в„– 594 (в действующей в спорный период редакции), для решения вопроса об открытии регулярного автобусного маршрута (пригородного или междугородного) юридическое лицо и (или) индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, представляют в уполномоченный орган в числе прочих документов графическую схему движения транспортных средств на регулярном автобусном маршруте с указанием населенных пунктов, расстояний между ними, остановочных пунктов, объектов транспортной инфраструктуры (автовокзалов и автостанций), проект расписания движения автобусов на маршруте.
Согласно пункту 2.9 указанных правил решение об изменении регулярного автобусного маршрута принимается уполномоченным органом в том числе по заявлению перевозчика, обслуживающего данный регулярный автобусный маршрут.
Следовательно, вывод Управления в аналитическом отчете о том, что перевозчики не имеют возможности выбора автостанции отправления, суд также правомерно признал несостоятельным, в подтверждение чего указал на сводное расписание Минтранса Чувашии движения автобусов по пригородным маршрутам Чувашской Республики, в котором определены и другие начальные пункты отправления автобусов.
В соответствии с пунктом 5.1 Порядка в„– 220 в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.
На основании пункта 6.1 Порядка в„– 220 расчет общего объема товарной массы в обороте за определенный период времени в продуктовых и географических границах рассматриваемого рынка (далее - объем товарного рынка) и долей хозяйствующих субъектов на рынке осуществляется на основании одного из следующих показателей: объем продаж; объем поставок (отгрузок); объем выручки; объем перевозок; объем производства; объем производственных мощностей; объем запасов ресурсов; объем товара в соответствии с заключенными договорами.
Основным показателем для расчета объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке является объем продаж (поставок) на рассматриваемом рынке.
В пункте 6.3 Порядка в„– 220 определено, что доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке рассчитывается как выраженное в процентах отношение показателя, характеризующего объем товарной массы, поставляемой данным хозяйствующим субъектом на рассматриваемый товарный рынок, к показателю, характеризующему объем рассматриваемого товарного рынка.
Доля хозяйствующего субъекта (группы лиц) на товарном рынке определяется применительно к установленному временному интервалу, к продуктовым границам и к географическим границам рассматриваемого товарного рынка, а также к составу хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке.
Определение уровня концентрации товарного рынка производится в соответствии с разделом VII Порядка, исходя из долей хозяйствующих субъектов, действующих на данном рынке.
Поскольку Управлением не доказаны достоверно продуктовые и географические границы товарного рынка, определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке, уровня концентрации товарного рынка является несостоятельным.
В соответствии с пунктом 18 Правил в„– 112, остановочные пункты, из которых осуществляется отправление более чем 100 пассажиров в сутки, за исключением остановочных пунктов, расположенных на территории автовокзалов, автостанций, обустраиваются защитными средствами от атмосферных осадков, если это позволяют земельные участки, примыкающие к остановочному пункту. Остановочный пункт размещается на территории автостанции, автовокзала в том случае, если общее количество отправляемых от остановочного пункта пассажиров согласно общему расписанию для всех маршрутов регулярных перевозок, в состав которых включен этот остановочный пункт, составляет от 250 до 1000 человек и более 1000 человек в сутки соответственно и максимальный интервал отправления транспортных средств по одному или нескольким маршрутам регулярных перевозок превышает 2 часа (пункт 19).
Приказом Минтранса России от 01.11.2010 в„– 234 установлены требования по оборудованию только в отношении автовокзалов, по которому(ым) максимальный интервал отправления транспортных средств превышает 2 часа, а общее количество отправляемых из остановочного пункта пассажиров по этому(этим) маршруту(ам) больше 1 тысячи человек в сутки.
Поскольку для иных объектов требования не установлены, каких-либо экономических барьеров, связанных с необходимостью значительных капитальных вложений, для них не имеется, подтверждением чему является также открытие автостанции "Никита" в с. Моргауши Чувашской Республики.
Однако Управление не проанализировало барьеры входа на товарный рынок отдельно по районам (городам) Чувашской Республики, а также остановочным пунктам с количеством пассажиров менее 1000 человек. В связи с этим процедура определения барьеров входа на товарный рынок проведена также с нарушением, а вывод о наличии труднопреодолимого барьера - барьера капитальных затрат - является преждевременным, не подтвержденным фактическими доказательствами.
В соответствии с пунктом 3.1 Административного регламента исполнение государственной функции ведения реестра включает в себя следующие административные процедуры (блок-схемы административных процедур и описание действий приведены в приложениях в„– 3 - 4 к Административному регламенту): 3.1.1) Включение хозяйствующего субъекта в Реестр. 3.1.2) Исключение хозяйствующего субъекта из Реестра. 3.1.3 Внесение изменений в Реестр (изменение информации о хозяйствующем субъекте, включенном в Реестр). 3.1.4 Публикация Реестра. 3.1.5) Предоставление информации из Реестра. 3.1.6) Рассмотрение заявления хозяйствующего субъекта (далее - заявление) о включении в Реестр, внесении изменений в Реестр, исключении из Реестра.
При этом основанием для начала действий по рассмотрению заявления хозяйствующего субъекта об исключении из Реестра является регистрация этого заявления в антимонопольном органе; заявление с приложенными к нему документами (материалами) передается в Отраслевое структурное подразделение; Отраслевое структурное подразделение осуществляет рассмотрение заявления, обеспечивает подготовку аналитического отчета в срок, не превышающий три месяцев с даты регистрации заявления в Антимонопольном органе (пункты 3.56 - 3.58 Административного регламента).
Согласно пункту 3.59 Административного регламента если прилагаемые к заявлению материалы не содержат указанной в пункте 3.54 информации или не соответствуют приложению в„– 2 к настоящему регламенту, Отраслевое структурное подразделение в течение 5 дней со дня поступления заявления в Отраслевое структурное подразделение осуществляет подготовку проекта письма антимонопольного органа заявителю об отказе в рассмотрении заявления (с приведением соответствующих обоснований), а административная процедура подлежит прекращению.
Из пункта 3.61 Административного регламента следует, что заявление об исключении хозяйствующего субъекта из Реестра (в связи с уменьшением его доли ниже 35 процентов) требует подготовки аналитического отчета.
В данном случае суды установили, что аналитический отчет по вопросу отсутствия доминирующего положения ОАО "АвтоВАС" по коду 60.21 ОКВЭД по товарному рынку "деятельность, обеспечивающая пригородные и междугородные перевозки пассажиров (продажа билетов и резервирование мест в автобусах; посадка, высадка пассажиров и иные услуги автовокзалов)" (перевозочная деятельность) с долей более 65 процентов Управление не составляло, то есть Управление не рассмотрело вопрос, указанный в заявлении Общества, об отсутствии у него доминирующего положения в сфере деятельности, обеспечивающей пригородные и междугородные перевозки пассажиров.
В аналитическом отчете Управление также не исследовало вопрос о наличии доминирующего положения Общества на рынке услуг автовокзалов (автостанций).
Согласно пункту 3.62 Административного регламента в случае соответствия информации, содержащейся в заявлении, аналитическому отчету Отраслевое структурное подразделение направляет аналитический отчет в Ответственное структурное подразделение для начала соответствующей административной процедуры (включение в Реестр, внесение изменений в Реестр, исключение из Реестра).
В случае ее несоответствия Отраслевое структурное подразделение в течение 5 дней готовит проект письма антимонопольного органа заявителю об отказе в проведении административных процедур, указанных в пункте 3.61 Административного регламента, с указанием причин такого отказа.
Поскольку информация, представленная Обществом (об объемах производства, о реализации товара, о присвоенных товару кодах ОКВЭД - 60.21, об основных показателях производственной деятельности в натуральном и стоимостном выражении), не противоречила аналитическому отчету Управления, суд признал, что Отраслевое структурное подразделение должно было направить аналитический отчет в Ответственное структурное подразделение для начала соответствующей административной процедуры (исключение из Реестра). Если же Управление пришло к выводу о том, что представленная Обществом информация не соответствует аналитическому отчету, Отраслевое структурное подразделение в этом случае в течение пяти дней должно было подготовить проект письма антимонопольного органа заявителю об отказе в проведении административных процедур по исключению из Реестра с указанием причин такого отказа. На этом административная процедура завершается.
Суды установили, что Управление в нарушение данных положений Административного регламента начало процедуру внесения изменений в Реестр (изменение информации о хозяйствующем субъекте, включенном в Реестр) (пункт 3.1.3 Административного регламента).
В соответствии с пунктом 3.29 Административного регламента основанием для начала действий по внесению изменений в Реестр являются: аналитический отчет, содержащий заключение об изменении информации о товарном рынке (продуктовых и/или географических границах товарного рынка), на котором действует включенный в Реестр хозяйствующий субъект (пункт 3.29.1), либо документы, содержащие сведения об изменении реквизитов хозяйствующего субъекта, включенного в Реестр (пункт 3.29.2).
Следовательно, основания для начала действий по внесению изменений в Реестр у Управления отсутствовали.
Согласно пункту 3.29.1 Административного регламента в целях внесения изменений в Реестр аналитический отчет должен содержать заключение об изменении информации о товарном рынке (продуктовых и/или географических границах товарного рынка), на котором действует включенный в Реестр хозяйствующий субъект, то есть данные, характеризующие изменение товарного рынка по сравнению с ранее включенными в Реестр сведениями.
Однако из аналитического отчета Управления не усматривается, почему изменился код ОКВЭД с 60.21 на 63.21.21, а товарный рынок - с деятельности, обеспечивающей пригородные и междугородные перевозки пассажиров (деятельности по перевозке), на деятельность терминалов (автобусных станций и т.п.).
Суды в рамках рассмотрения настоящего дела рассмотрели экспертное заключение от 04.12.2015 в„– 184-08-15Ц, подготовленное ООО "Центр оценки, экспертизы, консалтинга "Автопрогресс", полученное по результатам проведения судебной экспертизы, из которого следует, что:
- методы, использованные Управлением, а равно полученные на их основе данные не позволяют однозначно установить продуктовые границы товарного рынка, а также географические границы товарного рынка услуг автобусных станций и автовокзалов, на котором действует ОАО "АвтоВАС";
- методы, использованные Управлением, а равно полученные на их основе данные не позволяют однозначно установить, что географическими границами товарного рынка услуг автобусных станций и автовокзалов являются границы Чувашской Республики;
- методы, использованные Управлением, а равно, полученные на их основе данные не позволяют однозначно установить, что географическими границами товарного рынка услуг автобусных станций и автовокзалов являются границы следующих административно-территориальных единиц Чувашской Республики: Алатырский район, Аликовский район, Батыревский район, Вурнарский район, Ибресинский район, Козловский район, Комсомольский район, Красноармейский район, Красночетайский район, Мариинско-Посадский район, Порецкий район, Урмарский район, Цивильский район, Шемуршинский район, Шумерлинский район, Ядринский район, Яльчикский район, Янтиковский район, г. Новочебоксарск, г. Чебоксары и Чебоксарский район;
- метод определения продуктовых границ товарного рынка в ходе проведения анализа состояния конкуренции на рынке услуг автобусных станций и автовокзалов в Чувашской Республике в 2012 - 2013 годах, использованный Управлением, применен с нарушением требований Порядка;
- методы определения продуктовых границ товарного рынка, использованные Управлением в ходе проведения анализа состояния конкуренции на рынке услуг автобусных станций и автовокзалов в Чувашской Республике, а равно полученные на его основе данные не позволяют правильно и обоснованно определить продуктовые границы товарного рынка, на котором действует ОАО "АвтоВАС";
- использованные Управлением методы определения географических границ товарного рынка в ходе проведения анализа состояния конкуренции на рынке услуг автобусных станций и автовокзалов в Чувашской Республике не соответствуют требованиям Порядка в„– 220;
- методы определения географических границ товарного рынка, использованные Управлением в ходе проведения анализа состояния конкуренции на рынке услуг автобусных станций и автовокзалов, а равно полученные на его основе данные не позволяют правильно определить географические границы товарного рынка, на котором действует ОАО "АвтоВАС";
- состояние конкуренции определяется силой влияния, активностью конкурентной борьбы, уровнем конкурентных отношений и другим, то есть в первую очередь, поведенческими действиями (рекламная, ценовая, ассортиментная политика, состояние скидок и другими), а не структурным соотношением (состоянием рыночных долей). Все указанное в равной мере относится и к оценке ситуации с границами Чувашской Республики. Если у субъекта на рынке "услуг автобусных станций и автовокзалов" доля менее 50 процентов, факт наличия рыночной власти и силы влияния на потребителей должен быть обязательно исследован и установлен для признания наличия доминирующего положения в течение периода не менее одного года;
- такие показатели, как количество проданных билетов и полученная за их продажу общая сумма кассовой выручки, использованные Управлением для расчета объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на товарном рынке в ходе проведения анализа состояния конкуренции на рынке услуг автобусных станций и автовокзалов в 2012 - 2013 годы, характеризуют количество проданных билетов и объем выручки перевозчика, а не объем выручки услуг автобусных станций и автовокзалов, поэтому эти цифры могут участвовать в установлении объемов товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов в рамках иных продуктовых границ, где хозяйствующими субъектами могут выступать и сами перевозчики, так как часть потребителей рассматриваемой услуги (продажа билетов) покупает билеты у самого водителя.
При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что аналитический отчет Управления о состоянии конкурентной среды рынка услуг автобусных станций и автовокзалов в Чувашской Республике в 2012 - 2013 годах не соответствует требованиям Порядка в„– 220, его выводы не могут подтвердить наличие доминирующего положения Общества на рынке услуг автостанций и автовокзалов.
Таким образом, данный аналитический ответ не может быть положен в основу оспариваемого приказа.
Поскольку Управление не доказало, что ОАО "АвтоВАС" занимает доминирующее положение на рынке определенного товара по деятельности, обеспечивающей пригородные и междугородные перевозки пассажиров (продажа билетов и резервирование мест в автобусах; посадка, высадка пассажиров и иные услуги автовокзалов) по коду 60.21 ОКВЭД, суды правомерно признали необоснованным нахождение Общества в Реестре.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные Обществом требования.
Кроме того, в действующей редакции Закона о защите конкуренции изменен подход к анализу товарного рынка и отменен реестр хозяйствующих субъектов, занимающих на рынке определенного товара долю свыше 35 процентов.
Выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании представленных в дело доказательств и не противоречат им.
Обстоятельства, приведенные в кассационной жалобе, были предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иных выводов у суда кассационной инстанции отсутствуют.
Переоценка установленных по делу обстоятельств и исследованных доказательств не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Доводы жалобы не опровергают выводов, сделанных судами, по сути, свидетельствуют не о нарушении судами норм права и несоответствии выводов судов обстоятельствам дела, а о несогласии заявителя с установленными по делу обстоятельствами, оценкой доказательств, что не может быть предметом рассмотрения в суде кассационной инстанции.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 23.03.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2016 по делу в„– А79-240/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
И.Л.ЗАБУРДАЕВА

Судьи
Н.Ю.БАШЕВА
А.И.ЧИГРАКОВ


------------------------------------------------------------------