АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 октября 2016 г. по делу в„– А79-625/2016

(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 13.10.2016.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Башевой Н.Ю.,
судей Забурдаевой И.Л., Чигракова А.И.,
при участии представителей
от заявителя: Герасимовой Т.Н. (доверенность от 20.10.2015 в„– 06/11-3146),
от третьих лиц - закрытого акционерного общества "Холдинговая компания "Голицын": Максимова М.В. (доверенность от 02.03.2016),
Министерства финансов Чувашской Республики: Волковой И.В.
(доверенность от 02.08.2016 в„– 05/14-4592)
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 24.05.2016,
принятое судьей Афанасьевым А.А., и
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016,
принятое судьями Захаровой Т.А., Смирновой И.А., Кириловой Е.А.,
по делу в„– А79-625/2016
по заявлению Министерства физической культуры и спорта Чувашской Республики
к Управлению Федеральной антимонопольной службы
по Чувашской Республике - Чувашии
о признании незаконным предупреждения,
третьи лица - Министерство финансов Чувашской Республики, закрытое акционерное общество "Холдинговая компания "Голицын", Кабинет Министров Чувашской Республики и Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной
политике и тарифам,
и

установил:

Министерство физической культуры и спорта Чувашской Республики (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление) от 19.01.2016 в„– 05-04/286.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Чувашской Республики (далее - Министерство финансов), закрытое акционерное общество "Холдинговая компания "Голицын" (далее - Общество), Кабинет Министров Чувашской Республики (далее - Кабинет Министров) и Государственная служба Чувашской Республики по конкурентной политике и тарифам (далее - Государственная служба).
Суд решением от 24.05.2016 удовлетворил заявленное требование.
Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016 решение оставлено без изменения.
Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.
По мнению заявителя жалобы, суды неправильно применили положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон в„– 135-ФЗ), Федерального закона от 21.07.2005 в„– 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон в„– 94-ФЗ). К моменту принятия нормативных актов, предусматривающих предоставление субсидии, государственный контракт, в котором установлена твердая цена и не предусмотрено возмещение подрядчику процентов по кредиту, был заключен. Субсидии обладают признаками государственной преференции, которая предоставлена, в нарушение закона, без предварительного согласия антимонопольного органа. Следовательно, предоставление Обществу субсидии является признаком нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ. Денежные средства, полученные с нарушением действующего законодательства, подлежат возврату. Вывод судов о неисполнимости предупреждения ошибочен. Предупреждение выдается субъекту в случае выявления лишь признаков нарушения антимонопольного законодательства и не подлежит обязательному исполнению.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.
Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.
Министерство и Министерство финансов в отзывах и их представители в судебном заседании отклонили доводы, изложенные в кассационной жалобе, посчитав принятые судебные акты законными и обоснованными.
Представитель Общества в судебном заседании не согласился с доводами, изложенными в жалобе.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.
В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное разбирательство откладывалось (определение Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22.09.2016).
Определением суда от 12.10.2016 осуществлена замена судей Александровой О.В. и Радченковой Н.Ш. на судей Забурдаеву И.Л. и Чигракова А.И.
Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).
Как следует из материалов дела, 09.02.2015 в Управление поступило обращение депутата Государственного Совета Чувашской Республики о нарушениях, связанных с использованием республиканских бюджетных средств на строительство ледового дворца на 7500 зрительских мест с пристроенным крытым катком и искусственным льдом на стадионе "Олимпийский" в городе Чебоксары (далее - Ледовый дворец).
Управление возбудило дело в„– 29/05-АМЗ-2015 (приказ от 27.05.2015 в„– 119) и выдало Министерству предупреждение от 19.01.2016 в„– 05-04/286.
В предупреждении Управление указало на наличие в действиях Министерства признаков нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ, выразившихся в предоставлении Обществу государственной преференции на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг) путем заключения соглашений от 09.12.2014 в„– 04а и от 12.01.2015 в„– 27 о предоставлении субсидий из республиканского бюджета Чувашской Республики на возмещение расходов, связанных с привлечением кредитных ресурсов, и возмещение затрат на уплату процентов по кредиту, привлекаемому на строительство Ледового дворца. Согласие антимонопольного органа на предоставление преференции не получено. В соответствии с предупреждением Министерству необходимо прекратить указанные действия до 29.01.2016 путем возврата субсидий, предоставленных Обществу, в республиканский бюджет Чувашской Республики.
Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предупреждения недействительным.
Руководствуясь статьями 198, 200 Кодекса, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом в„– 135-ФЗ, Законом Чувашской Республики от 28.11.2013 в„– 85 "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", Законом Чувашской Республики от 21.03.2014 в„– 6 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", Законом Чувашской Республики от 01.12.2014 в„– 75 "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", Законом Чувашской Республики от 23.07.2001 в„– 36 "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике", суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование. Суд исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность выданного предупреждения.
Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отклоняя довод Управления о том, что предупреждение является промежуточным процессуальным актом и не может быть оспорено в судебном порядке, так как не влечет каких-либо негативных последствий для заявителя, суды правомерно исходили из следующего.
В части 2 статьи 39.1 Федерального закона в„– 135-ФЗ определено, что в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего закона, антимонопольный орган выдает предупреждение. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.
Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены; перечень действий, направленных на прекращение нарушения законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Федерального закона в„– 135-ФЗ).
Оспариваемое предупреждение выдано уполномоченным органом, возлагает на Министерство обязанность в определенный срок совершить конкретные действия.
Таким образом, предупреждение является ненормативным правовым актом и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа. Суд ограничивается лишь констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона в„– 135-ФЗ, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения таких действий (бездействия), устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.
Законность и обоснованность предупреждения также связаны с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 в„– 18403/13.
Оспоренным предупреждением антимонопольный орган указал на наличие в действиях Министерства признаков нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В частности, запрещается предоставление государственной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона (пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ).
Государственные преференции - предоставление, в том числе, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных гарантий (пункт 20 статьи 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ).
Как видно из материалов дела и установили суды, 22.10.2012 уполномоченный орган - Государственная служба на официальном сайте zakupki.gov.ru разместила извещение в„– 0115200001112001758 о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на строительство Ледового дворца с начальной (максимальной) ценой контракта 943 021 923 рубля 36 копеек. Заказчиком выступало Министерство.
Министерство (заказчик) и Общество (подрядчик) заключили государственный контракт 26.12.2012 в„– 17 на строительство Ледового дворца на общую стоимость работ 938 306 813 рублей 74 копейки.
Государственная служба на официальном сайте zakupki.gov.ru разместила 20.11.2014 извещение в„– 0115200001114004812 о проведении открытого конкурса на право заключения контракта на строительство Ледового дворца. Начальная (максимальная) цена контракта - 333 456 961 рубль 13 копеек.
По результатам объявленного открытого конкурса Министерство (заказчик) и Общество (подрядчик) заключили государственный контракт 19.01.2015 в„– 1 на строительство Ледового дворца на сумму 333 456 961 рубль 13 копеек.
Согласно положительному заключению государственной экспертизы от 28.08.2012 в„– 21-1-5-0208-12 общая сметная стоимость строительства Ледового дворца составляет 1 598 438,61 тысячи рублей.
Софинансирование работ по строительству Ледового дворца в объеме 250 000 000 рублей осуществляло ОАО "Газпром".
В государственный контракт в„– 17 вносились изменения; стороны заключили 11 дополнительных соглашений к нему.
Министерство и Общество заключили соглашение от 09.12.2014 в„– 94а, по условиям которого Обществу предоставляются субсидии из республиканского бюджета Чувашской Республики на возмещение расходов, связанных с привлечением кредитных ресурсов, и возмещение затрат на уплату процентов по кредиту, привлекаемому на строительство Ледового дворца, на сумму 23 098 326 рублей 54 копейки.
Министерство и Общество заключили соглашение 12.01.2015 в„– 27. В соответствии с соглашением Обществу предоставляются из республиканского бюджета Чувашской Республики субсидии на возмещение расходов, связанных с привлечением кредитных ресурсов, и возмещение затрат на уплату процентов по кредиту, привлекаемому на строительство Ледового дворца, на сумму 58 600 000 рублей.
Указанные суммы были получены Обществом в 2014 и 2015 годах.
Управление считает, что заключение государственных контрактов в„– 1 и 17 с нарушением законодательства, включение в соглашения от 09.12.2014 в„– 94а и от 12.01.2015 в„– 27 обязанности Министерства предоставить Обществу субсидии из республиканского бюджета создало ему преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность на том же товарном рынке. Предоставление Обществу субсидии является государственной преференцией.
В соответствии с пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта о бюджете субъекта, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта (пункт 2 части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, бюджетным законодательством предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам в связи с производством товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Целевое назначение субсидии - безвозмездная и безвозвратная помощь по компенсации его затрат на определенную деятельность, признанную публичным образованием значимой.
Суды установили и материалами дела подтверждено, что заключению соглашений о предоставлении субсидий предшествовало принятие законов Чувашской Республики о бюджете, в которых предусматривались положения о предоставлении субсидий.
Законом Чувашской Республики от 21.03.2014 в„– 6 внесены изменения в Закон Чувашской Республики от 28.11.2013 в„– 85 "О республиканском бюджете Чувашской Республики и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Закон о бюджете в„– 85).
Согласно пункту 1.51 статьи 21 Закона о бюджете в„– 85 из республиканского бюджета в 2014 году предоставляются субсидии в случаях, порядке, размерах и на условиях, установленных настоящим законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Кабинета Министров Чувашской Республики. Субсидии предоставляются, в том числе, на возмещение уполномоченным организациям затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым на строительство Ледового дворца. В приложении в„– 8 установлен размер этой субсидии - 23 098,3 тысячи рублей.
Аналогичные положения содержатся в пункте 1.36 статьи 20 Закона Чувашской Республики от 01.12.2014 в„– 75 "О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (далее - Закон о бюджете в„– 75). Законом предусмотрено предоставление в 2015 году из республиканского бюджета субсидий в случаях, порядке, размерах и на условиях, установленных настоящим законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Кабинета Министров Чувашской Республики. Субсидии предоставляются, в том числе, на возмещение уполномоченным организациям затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым на строительство Ледового дворца. В приложением в„– 8 установлен размер этой субсидии - 58 600,0 тысячи рублей.
Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 23.04.2014 в„– 140 утверждены Правила предоставления субсидий из республиканского бюджета Чувашской Республики уполномоченным организациям на возмещение расходов, связанных с привлечением кредитных ресурсов, и возмещение затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым на строительство Ледового дворца (далее - Правила).
Указанные нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в установленном законом порядке не признаны недействительными.
Оценив материалы дела, суды установили, что субсидии Обществу предоставлялись на основании данных нормативных правовых актов. Во исполнение этих актов были заключены соглашения от 09.12.2014 в„– 94а и от 12.01.2015 в„– 27, которые были исполнены. Суды пришли к выводу, что предоставленные субсидии носят компенсационный характер и направлены на возмещение организации - подрядчику недополученных доходов, возникших в связи с исполнением государственных контрактов в„– 1 и 17.
Управление не доказало, что предоставленные субсидии отвечают признакам государственной преференции, приведенным в пункте 20 статьи 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
С учетом изложенного ссылки Управления на нарушение Министерством норм бюджетного законодательства, положений Федерального закона в„– 94-ФЗ не могут быть приняты во внимание.
При таких обстоятельствах суды обоснованно указали на отсутствие у Управления оснований для выдачи предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
Поскольку законность и обоснованность предупреждения связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки, суды правомерно проверили законность предупреждения на предмет его исполнимости.
Как верно указали суды, предупреждение, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю. При этом содержащиеся в предупреждении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.
В соответствии с предупреждением Министерство обязано возвратить до 29.01.2016 в республиканский бюджет Чувашской Республики субсидии, предоставленные Обществу (предупреждение получено 20.01.2016). Однако Управление не указало, какие действия, которые отвечали бы требованиям законодательства, необходимо совершить Министерству для исполнения предупреждения, не отразили суммы, подлежащие возврату.
Суды, исходя из положений статей 5, 6, 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации пришли к выводу о неисполнимости предупреждения.
Ссылка Управления на то, что предупреждение не подлежит обязательному исполнению, несостоятельна.
В силу пункта 3.1 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 в„– 874 (действовавшего до 22.04.2016) предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении.
При этом согласно пункту 3.4 данного порядка при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.
Аналогичные положения содержатся в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 в„– 57/16, действующем в настоящее время.
Таким образом, суды правомерно удовлетворили заявленное требование.
Доводы, приведенные в жалобе, не свидетельствуют о допущенных судами нарушениях норм материального права, не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, в связи с чем у суда округа отсутствуют основания для иной оценки.
Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 24.05.2016 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2016 по делу в„– А79-625/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Н.Ю.БАШЕВА

Судьи
И.Л.ЗАБУРДАЕВА
А.И.ЧИГРАКОВ


------------------------------------------------------------------