АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 сентября 2016 г. по делу в„– А31-10418/2015

(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 12.09.2016.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Башевой Н.Ю.,
судей Радченковой Н.Ш., Александровой О.В.,
при участии представителей
от заявителя: Кирпичева В.А. (доверенность от 16.03.2016),
от заинтересованного лица: Соболевой Е.В. (доверенность от 15.09.2015 в„– 10/04),
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
администрации Межевского муниципального района Костромской области
на решение Арбитражного суда Костромской области от 15.02.2016,
принятое судьей Мосуновым Д.А., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.05.2016,
принятое судьями Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., Минаевой Е.В.,
по делу в„– А31-10418/2015
по заявлению администрации Межевского муниципального района Костромской области (ОГРН: 1024402038000, ИНН: 4418001335)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области
(ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556)
о признании незаконным решения
и

установил:

администрация Межевского муниципального района Костромской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление) от 05.08.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства в„– 04-10/1281, в соответствии с которым действия заявителя признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон в„– 135-ФЗ).
Суд решением от 15.02.2016 отказал в удовлетворении заявленного требования.
Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 13.05.2016 решение оставлено без изменения.
Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.
Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального права, нарушили нормы процессуального права, сделали выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, не дали надлежащей оценки представленным в материалы дела доказательствам. Администрация указывает, что не любое нарушение закона со стороны органа местного самоуправления является нарушением статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ; антимонопольный орган должен доказать, что действия Администрации привели (могли привести) к ограничению конкуренции. В рассматриваемом случае Управление не установило всех субъектов, действующих на соответствующем товарном рынке, и в отношении какого субъекта осуществлено ограничение, не определило сам товарный рынок, на котором имело место нарушение, наличие причинно-следственной связи между действиями Администрации и наступившими (возможными) негативными последствиями для конкуренции. Допущенное нарушение подлежало устранению в другом порядке, а не путем признания Администрации нарушившей положения антимонопольного законодательства.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.
Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы.
Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, Управление провело плановую выездную проверку контроля соблюдения Администрацией требований статей 15 - 21 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
В ходе проверки Управление установило факт нарушения Администрацией пункта 2 части 1 статьи 15 указанного закона. Нарушение выразилось в установлении требований к составу документов, обязательных к представлению с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, а также оснований отказа в предоставлении указанной муниципальной услуги в тексте Административного регламента (подпункты 1 - 5, 8 - 9 пункта 41 подраздел II.3 регламента), которые не предусмотрены действующим законодательством. Установление органом местного самоуправления не предусмотренных законодательством требований к товарам (хозяйствующим субъектам) при предоставлении муниципальной услуги создает необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам.
Результаты проверки зафиксированы в акте от 31.12.2014 в„– 37/309.
Управление на основании приказа руководителя от 14.05.2015 в„– 39 возбудило дело в„– 04-10/1281 о нарушении антимонопольного законодательства, и приняло решение от 05.08.2015 в„– 04-10/1281 (в полном объеме изготовлено 22.09.2015), в соответствии с которым действия Администрации признаны нарушающими пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
После возбуждения дела Администрация осуществила действия, направленные на устранение нарушений антимонопольного законодательства (издала постановление, в соответствии с которым спорные положения Административного регламента исключены; Административный регламент в обновленной редакции опубликован и вступили в законную силу), поэтому Управление решило не выдавать Администрации предписание.
Администрация не согласилась с указанным решением и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс), Федеральным законом в„– 135-ФЗ, Федерального закона от 27.07.2010 в„– 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон в„– 210-ФЗ), Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 131-ФЗ), Инструкцией о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 в„– 93 (далее - Инструкция в„– 93), Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 в„– 220 (далее - Порядок в„– 220), пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", суд первой инстанции пришел к выводу о законности принятого Управлением решения и отказал в удовлетворении заявленного требования.
Суд апелляционной инстанции оставил решение суда без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").
Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ).
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ. К числу признаков помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
В качестве нарушения антимонопольного законодательства Управление квалифицировало действия Администрации по установлению в Административном регламенте не предусмотренных действующим законодательством требований к составу документов, обязательных к представлению с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, а также не предусмотренных действующим законодательством оснований отказа в предоставлении муниципальной услуги.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона в„– 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги обязаны предоставлять государственные и муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.
Постановлением Администрации от 24.06.2011 в„– 124 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка на территории Межевского муниципального района Костромской области в администрации Межевского муниципального района".
Постановление совместно с текстом регламента было опубликовано на официальном сайте Администрации в сети Интернет.
В пункте 41 подраздела II.5 Административного регламента установлен перечень документов необходимых для предоставления рассматриваемого вида муниципальной услуги. В указанный перечень входят: 1) откорректированный топографический план земельного участка в масштабе 1:500; 2) справка о данных технического учета и материалы технической инвентаризации земельного участка и расположенных на нем строений, сооружений, проведенной в период, не превышающий одного года до момента обращения с заявлением о выдаче градостроительного плана; 3) копии правоустанавливающих документов о регистрации права на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости; 4) кадастровый план земельного участка; 5) технические условия подключения проектируемого объекта к сетям инженерно - технического обеспечения; 6) копия паспорта физического лица; 7) предпроектные проработки (при наличии); 8) заключение органа, уполномоченного в области государственной охраны объектов культурного наследия в случае, если строительные изменения недвижимости предполагается осуществлять применительно к объектам недвижимости, которые в соответствии с действующим законодательством являются объектами культурного наследия; 9) оригинал или нотариально заверенная копия документа, подтверждающего полномочия лица на обращение с заявлением о предоставлении муниципальной услуги от имени заявителя.
В пункте 28 подраздела II.3 данного регламента установлен перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги. К таким основаниям относятся: обращение с заявлением лица, не относящегося к категориям заявителей; предоставление заявителем неполного комплекта документов или несоответствия документов, представленных заявителем, требованиям Административного регламента; отсутствие прав на земельный участок или объект недвижимости, расположенный на земельном участке; предоставление заявителем документов, содержащих недостоверные сведения.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона в„– 131-ФЗ).
Согласно частям 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
В соответствии со статьей 41 Кодекса подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной инфраструктуры, установления границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка градостроительных планов земельных участков. Градостроительный план является разновидностью документации по планировке территории (часть 5 статьи 41 Кодекса).
В силу части 1 статьи 44 Кодекса подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.
В статье 46 Кодекса предусмотрены особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа. Порядок подготовки градостроительного плана земельного участка регламентирован положениями Кодекса.
На основании части 17 статьи 46 Кодекса в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.
Органы, предоставляющие государственные услуги и муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Федерального закона в„– 210-ФЗ).
Правильно применив положения Кодекса (статьи 41, 44), суды пришли к выводу, что градостроительный план земельного участка представляет собой документ, содержащий информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, поставленного на кадастровый учет, и по своему содержанию не является правоустанавливающим документом.
Из статей 43 - 46, 48, 50 - 53 Кодекса следует, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о предоставлении каких-либо документов. Форма градостроительного плана земельного участка отражает лишь факт поступления обращения и не содержит никаких предписаний о предоставлении каких-либо иных документов, в том числе материалов топографической съемки.
Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены Кодексом, поэтому основания для неисполнения закрепленной данным кодексом обязанности должны быть предусмотрены равнозначным законом и не могут быть установлены нормативным актом органа местного самоуправления, что приведет к необоснованному ограничению прав, предусмотренных законом.
В рассматриваемом случае Администрация для целей получения градостроительного плана земельного участка определила в Административном регламенте перечень документов, подлежащих представлению в орган местного самоуправления, и основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, которые не предусмотрены законодательством. В связи с этим суды пришли к выводу, что Администрация установила административные барьеры, которые могли привести к препятствованию неограниченному кругу хозяйствующих субъектов в осуществлении ими деятельности (установила не предусмотренных законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам).
Исследовав и оценив представленные в дело доказательства (в том числе пояснения лица, обращавшегося с предоставлением указанной муниципальной услуги), суды пришли к обоснованному выводу о том, что Управление правомерно установило в рассмотренных действиях Администрации нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
При этом суды обоснованно отклонили довод заявителя относительно непроведения Управлением анализа состояния конкуренции на товарном рынке.
В силу пункта 1.4 Порядка в„– 220 (в редакции, действовавшей на момент принятия оспоренного ненормативного акта), не требовалось проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
Между тем, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.
Суды установили, что в оспариваемом решении Управление обозначило географические границы рынка исходя из территории действия рассмотренного Административного регламента. В решении отражено, что хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на рынке строительства (юридические и физические лица - правообладатели земельных участков, подавшие заявление в Администрацию), при обращении за получением градостроительного плана земельного участка обязаны представить документы, не предусмотренные Кодексом. Указанные действия Администрации создали необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующим субъектам.
Таким образом, при принятии решения Управлением были учтены требования антимонопольного законодательства.
С учетом изложенных обстоятельств, действия Администрации правомерно квалифицированы Управлением в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
Ссылка заявителя на Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также на иную судебную практику не может быть принята во внимание в силу различных фактических обстоятельств, установленных в каждом конкретном деле.
В связи с отсутствием установленных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Администрации не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Костромской области от 15.02.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.05.2016 по делу в„– А31-10418/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Межевского муниципального района Костромской области - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
Н.Ю.БАШЕВА

Судьи
Н.Ш.РАДЧЕНКОВА
О.В.АЛЕКСАНДРОВА


------------------------------------------------------------------