АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 марта 2016 г. по делу в„– А17-3351/2015

(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 21.03.2016.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,
при участии представителей
от заявителя: Захарочкиной А.А. (доверенность от 29.07.2015 в„– 04-11-30),
от заинтересованного лица: Фазлетдинова А.И. (удостоверение <...>),
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
прокуратуры Фрунзенского района города Иваново
на решение Арбитражного суда Ивановской области от 02.10.2015,
принятое судьей Герасимовым В.Д., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.12.2015,
принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Кононовым П.И.,
по делу в„– А17-3351/2015
по заявлению открытого акционерного общества "Ивановская
городская теплосбытовая компания"
(ИНН: 3702733445, ОГРН: 1143702015995)
к прокуратуре Фрунзенского района города Иваново
о признании незаконным представления от 20.04.2015 в„– 18-2015 об устранении
нарушений антимонопольного законодательства
и

установил:

открытое акционерное общество "Ивановская городская теплосбытовая компания" (далее - ОАО "Ивановская городская теплосбытовая компания", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным представления заместителя прокурора Фрунзенского района города Иваново (далее - Прокурор) от 20.04.2015 в„– 18-2015 об устранении нарушений антимонопольного законодательства.
Суд решением от 02.10.2015 удовлетворил заявленное требование.
Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 11.12.2015 оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Прокурор не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.
Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального и процессуального права, а именно: статью 24 Федерального закона от 17.01.1992 в„– 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 2202-1) и статьи 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ); выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По мнению Прокурора, данный спор не подведомственен арбитражному суду, поскольку представление от 20.04.2015 в„– 18-2015 не является ненормативным правовым актом, не затрагивает интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор указывает, что между Обществом и гражданами сложились правоотношения, связанные с исполнением договора теплоснабжения, но не правоотношения по приему платежей физических лиц, в связи с чем у Прокурора отсутствовала обязанность при внесении оспариваемого представления, исследовать рынок в сфере оплаты услуг. Подробно доводы Прокурора изложены в кассационной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании.
Общество в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами Прокурора, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.
Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, согласно сведениям Единого государственного реестра юридических лиц основным видом деятельности ОАО "Ивановская городская теплосбытовая компания" является передача пара и горячей воды (тепловой энергии). Общество включено в "Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов" на товарном рынке "Услуги теплоснабжения" в географических границах города Иваново, города Кохма, Ивановский район, Ивановской области с долей более 50 процентов. Также заявитель осуществляет деятельность по приему платежей физических лиц в соответствии с Федеральным законом от 03.06.2009 в„– 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" (далее - Федеральный закон в„– 103), являясь платежным агентом - оператором по приему платежей.
Региональная служба по тарифам Ивановской области направила в адрес ОАО "Ивановская городская теплосбытовая компания" письмо от 09.11.2014 в„– 1661-018/4-09, в котором сообщила, что с 01.01.2015 возмещение расходов теплоснабжающих организаций на оплату услуг по приему платежей за коммунальные услуги по отоплению и горячему водоснабжению от граждан возможно только путем взимания внешней комиссии оператора по приему денежных средств. На основании изложенного Общество с 01.01.2015 начало взимать с граждан-потребителей коммунальных услуг отопления и горячего водоснабжения, осуществляющих платежи в пунктах приема коммунальных платежей Общества, внешнюю комиссию в размере два процента от суммы платежа.
Прокуратура Фрунзенского района города Иваново провела в отношении Общества проверку по вопросу неисполнения ОАО "Ивановская городская теплосбытовая компания" антимонопольного законодательства при предоставлении коммунальных услуг гражданам. В ходе проверки Прокурор установил факт нарушения Обществом требований пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон в„– 135-ФЗ), выразившегося в неисполнении ОАО "Ивановская городская теплосбытовая компания" требований антимонопольного законодательства, что повлекло за собой выставление гражданам платежей (комиссий), не предусмотренных законодательством.
По итогам проверки Прокурор вынес представление от 20.04.2015 в„– 18-2015 об устранении нарушений антимонопольного законодательства.
Посчитав указанное представление не соответствующим положениям действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь статьями 198 и 200 АПК РФ, статьями 21, 22, 24 и 28 Федерального закона в„– 2202-1 и статьями 5, 10 Федерального закона в„– 135-ФЗ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование.
Второй арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).
В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона в„– 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Реализуя эти полномочия, Прокурор, согласно статье 22 Федерального закона в„– 2202-1, вправе в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.
Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
В определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2009 в„– 56-В09-15 имеется ссылка на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 в„– 110-О, в котором изложена позиция, согласно которой законность и обоснованность представления прокурора могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24.02.2005 в„– 84-О, согласно Федеральному закону в„– 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).
По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона в„– 2202-1, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.
Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона в„– 2202-1, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.
Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 в„– 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.
Поскольку неисполнение представления прокурора организацией или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, такое представление может быть обжаловано в судебном порядке.
Круг субъектов, которым может быть внесено представление, определен в пункте 1 статьи 24 Федерального закона в„– 2202-1.Из материалов дела видно, что представление от 20.04.2015 в„– 18-2015 отправлено на юридический адрес Общества (отметка о поступлении от 28.04.2015 в„– 1497). Согласно представлению от 20.04.2015 в„– 18-2015 Общество являясь поставщиком коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению, взимает с плательщиков вознаграждение (внешнюю комиссию) в размере двух процентов при оплате населением услуг, оказываемых Обществом, в пунктах приема платежей; причинами и условиями выявленных нарушений явилось неисполнение Обществом требований антимонопольного законодательства, что повлекло за собой выставление гражданам платежей (комиссий), не предусмотренных действующим законодательством. Прокурор в пункте 3 резолютивной части представления от 20.04.2015 требует прекратить незаконное взимание комиссии при приемке от граждан платы за коммунальные услуги, предоставляемые самой компанией (отопление, горячее водоснабжение) в кассах (пунктах по приему коммунальных платежей), принадлежащих Обществу, выполнить перерасчет незаконно полученных сумм. В оспариваемом представлении Обществу вменяется нарушение пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона в„– 2202-1.
Таким образом, представление констатирует нарушение Обществом требований антимонопольного законодательства, содержит требование об устранении выявленного нарушения, в том числе путем проведения юридическим лицом перерасчета полученных Обществом сумм. Вне зависимости от того, что оно адресовано директору Общества, рассматриваемое представление затрагивает права и интересы юридического лица именно в сфере экономической деятельности, в связи с чем требование о признании его незаконным обоснованно рассмотрено арбитражным судом.
В части 1 статьи 3 Федерального закона в„– 135-ФЗ указано, что его действие распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
С учетом изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что представление Прокурора затрагивало права и законные интересы Общества, в том числе право на получение с потребителей комиссионных платежей, следовательно, данный спор правомерно рассмотрен в рамках арбитражного судопроизводства.
Довод заявителя на необоснованное указание судами отсутствия проведения Прокурором анализа рынка в сфере оплаты услуг, отклоняется судом кассационной инстанции на основании следующего.
В статье 10 Федерального закона в„– 135-ФЗ сформулирован запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. В частности, пунктом 3 части 1 статьи 10 Федерального закона в„– 135-ФЗ запрещается навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).
С учетом законодательно возложенной на орган, осуществляющий публичные полномочия, обязанности доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта (часть 5 статьи 200 АПК РФ), применительно к вмененному Обществу нарушению антимонопольного законодательства прокуратура Фрунзенского района города Иваново должна доказать, что на соответствующем товарном рынке Общество занимает доминирующее положение и совершило действие (бездействие), характеризующееся как злоупотребление этим положением.
Согласно статье 5 Федерального закона в„– 135-ФЗ доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, в частности доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов.
Суды установили, что ОАО "Ивановская городская теплосбытовая компания" включено в "Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов" на товарном рынке "Услуги теплоснабжения" в географических границах города Иваново, города Кохма, Ивановский район, Ивановской области с долей более 50 процентов.
В силу пункта 4 статьи 4 Федерального закона в„– 135-ФЗ товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Таким образом, понятие товарного рынка связано с определенным товаром, обращающимся в определенных границах.
Из материалов дела видно, что Прокурор при проведении проверки установил, что Общество взимает с плательщиков (потребителей) вознаграждение (внешнюю комиссию) в размере двух процентов при оплате населением услуг горячего водоснабжения и отопления в пунктах приема платежей. При этом граждане могут осуществить бесплатные платежи в головном офисе Общества.
Вместе с тем установление факта доминирующего положения лица связано с определением товара, товарного рынка, доли хозяйствующего субъекта на данном товарном рынке, следовательно суды правомерно отклонили довод Общества о том, что рассматриваемое нарушение совершено им как ресурсоснабжающей организацией на товарном рынке услуг теплоснабжения, поскольку комиссия взималась Обществом при оказании иной услуги - услуги по приему платежей. На данном товарном рынке (рынке услуг по приему платежей) Общество в реестр хозяйствующих субъектов не включено.
В целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта необходимо проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке в соответствии с положениями приказа Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 в„– 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" (далее - Порядок в„– 220), в том числе с проведением этапов определения временного интервала исследования товарного рынка; определения продуктовых границ товарного рынка; определения географических границ товарного рынка; определения состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей; расчета объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке (пункт 1.3 Порядка в„– 220).
Следовательно, в рассматриваемом случае анализ состояния конкуренции на товарном рынке Прокурором не проводился, что свидетельствует о недоказанности доминирующего положения Общества на товарном рынке услуг по приему платежей, что исключает доказанность квалификации его действий, как нарушающих требования статьи 10 Федерального закона в„– 135-ФЗ.
При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что представление Прокурора от 20.04.2015 в„– 18-2015 об устранении нарушений антимонопольного законодательства является преждевременным и необоснованным.
С учетом изложенного кассационная жалоба Прокурора не подлежит удовлетворению.
Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку, не опровергают сделанные судами выводы и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 АПК РФ.
Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 02.10.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.12.2015 по делу в„– А17-3351/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу прокуратуры Фрунзенского района города Иваново - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
А.И.ЧИГРАКОВ

Судьи
Н.Ю.БАШЕВА
Н.Ш.РАДЧЕНКОВА


------------------------------------------------------------------