АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 мая 2016 г. по делу в„– А79-6409/2015

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Забурдаевой И.Л.,
судей Александровой О.В., Чигракова А.И.,
при участии представителей
от заявителя: Николаева Д.О. (доверенность от 08.02.2016 в„– 29/02-330),
от третьего лица - администрации города Чебоксары: Яхатина С.А.
(доверенность от 29.12.2015 в„– 29/01-5496)
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
Управления ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 24.11.2015,
принятое судьей Павловой О.Л., и
на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016,
принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В.,
по делу в„– А79-6409/2015
по заявлению Управления ЖКХ, энергетики, транспорта и
связи администрации города Чебоксары
к Управлению Федеральной антимонопольной службы
по Чувашской Республике - Чувашии
о признании недействительными решения (в части) и предписания,
третьи лица - муниципальное бюджетное учреждение "Управление ЖКХ и благоустройства", администрация города Чебоксары,
и

установил:

Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары (далее - Управление ЖКХ) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительными пунктов 2 и 4 решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление; антимонопольный орган) от 04.06.2015 по делу в„– 9/05-АМЗ-2015.
К участию в деле в качестве третьих лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное бюджетное учреждение "Управление ЖКХ и благоустройства" (далее - МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства") и администрация города Чебоксары (далее - Администрация).
Суд решением от 24.11.2015 отказал в удовлетворении заявленного требования.
Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 решение оставлено без изменения.
Управление ЖКХ не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.
Заявитель жалобы указывает, что МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" осуществляет деятельность в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом города Чебоксары; законодательством установлена возможность создания муниципальных учреждений не с целью осуществления ими самостоятельной деятельности, приносящей доход, а с целью выполнения поручений органа местного самоуправления; на МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" возложена обязанность оказывать услуги, относящиеся к потребностям муниципального образования; МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" является хозяйствующим субъектом на других товарных рынках, не связанных с ритуальными услугами; в осуществление МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" спорной деятельности не может рассматриваться как противоречащее антимонопольному законодательству. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.
Администрация в отзыве и ее представитель в судебном заседании согласились с доводами жалобы.
Управление в отзыве отклонило доводы жалобы.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направили.
На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы Управления ЖКХ откладывалось на 30.05.2016.
Законность принятых Арбитражным судом Чувашской Республики - Чувашии и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, на основании заявления ООО "Городская ритуальная служба" о создании Администрацией преимущественных условий деятельности МУП "Ритуальные услуги" на рынке ритуальных услуг Управление возбудило дело в„– 9/05-АМЗ-2015 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.
В ходе рассмотрения данного заявления комиссия Управления установила, что в нарушение запретов о совмещении функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, и о наделении хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления Управление ЖКХ наделило хозяйствующего субъекта - МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" - функциями по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения, по ведению архива захоронений.
По результатам рассмотрения дела в„– 9/05-АМЗ-2015 комиссия Управления приняла решение от 04.06.2015, в соответствии с которым она признала действия Администрации по предоставлению возможности МУП "Ритуальные услуги" оказывать услуги, связанные с погребением умершего, в месте оформления документов, связанных с погребением, нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (пункт 1); наделение Управлением ЖКХ МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" функциями органа местного самоуправления по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения, по организации, ведению учета, регистрации захоронений, оформлению документации, связанной с погребением умерших, нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 2); производство по делу в„– 9/05-АМЗ-2015, возбужденному в отношении Администрации, прекращено в связи с добровольным устранением нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 3); принято решение выдать Управлению ЖКХ предписание о прекращении нарушении антимонопольного законодательства (пункт 4).
Управлению ЖКХ выдано предписание от 04.06.2015, согласно которому ему в срок до 17.07.2015 надлежит прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" функциями органа местного самоуправления по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения, по организации, ведению учета, регистрации захоронений, оформлению документации, связанной с погребением умерших, путем принятия мер, направленных на передачу функций по выдаче пропусков на захоронение, выдаче удостоверений о захоронении, регистрационных номеров захоронения, по ведению книг регистрации захоронений на кладбищах города Чебоксары, книг выдачи удостоверений на кладбищах города Чебоксары, книг регистрации установки надгробий на кладбищах города Чебоксары Управлению ЖКХ.
Управление ЖКХ не согласилось с пунктами 2 и 4 решения и предписанием антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, пунктами 1, 5 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьями 2, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 в„– 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспоренные пункты 2 и 4 решения и предписание антимонопольного органа соответствуют закону, не нарушают права и законные интересы заявителя, и отказал в удовлетворении заявленного требования.
Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года в„– 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года в„– 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Признаками ограничения конкуренции являются в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции, нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спора, а также в иных сферах.
В пункте 5 статьи 9.2 указанного закона предусмотрено, что бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
Следует различать исполнение функций (полномочий) органов власти, под которыми понимаются те виды управленческих полномочий (в частности, исполнительно-распорядительных, контролирующих), которые отнесены к компетенции органа власти и осуществляются им в соответствии с Положением об этом органе (в том числе уставом), и действия по реализации функций (полномочий) органа власти (например, выполнение работ, оказание услуг), которые могут носить вспомогательный (технический) характер и осуществляться органом власти через подведомственные организации.
В силу подпунктов 22 и 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи хозяйствующему субъекту функции по решению вопросов местного значения в виде организации ритуальных услуг, формирования и содержания муниципального архива указанными законами не предусмотрена.
На основании пунктов 22, 23 статьи 7 Устава муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, принятого решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 30.11.2005 в„– 40, формирование и содержание муниципального архива, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения также отнесены к вопросам местного значения.
Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 41 Устава города Чебоксары).
Постановлением Администрации от 22.07.2005 в„– 200 утверждена Инструкция о порядке похорон и содержании кладбищ в городе Чебоксары (далее - Инструкция).
Согласно изменениям, внесенным в Инструкцию постановлением от 11.07.2013 в„– 2205, функции по формированию и сохранности архивного фонда документов по погребению, а также по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил возложены на Управление ЖКХ.
В соответствии с Положением об Управлении ЖКХ, утвержденным решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 06.03.2012 в„– 503 (далее - Положение), одной из основных задач Управления ЖКХ является организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Суды установили, что функции органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в виде формирования и содержания муниципального архива, организации ритуальных услуг возложены Управлением ЖКХ на МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства".
Муниципальными заданиями МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" на 2014 и на 2015 годы, утвержденными заместителем главы администрации по вопросам жилищно-коммунального хозяйства - начальником Управления ЖКХ, актом приема-передачи архивного фонда документов по погребению от 24.12.2013, подписанным Управлением ЖКХ и МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства", организация, ведение учета, регистрация захоронений, оформление документации, связанной с погребением умерших (удостоверение на захоронение, регистрационный знак для установки его на могиле, пропуск для въезда на кладбище), обеспечение соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил переданы МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства", о чем также свидетельствует Положение о секторе организации ритуальных услуг, утвержденное директором МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства".
Управление ЖКХ в целях подписания от его имени удостоверений о захоронениях на городских кладбищах выдало начальнику отдела технадзора по озеленению и коммунальному обслуживанию МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" Васильевой Н.И. доверенность от 31.12.2014 в„– 29/04-7175, в соответствии с которой Васильева Н.И. оформляет и подписывает удостоверения о захоронении. По вопросу захоронения граждане обращаются с заявлениями именно к МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства".
Вместе с тем нормы Положения об Управлении ЖКХ не предусматривают передачу полномочий МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" по организации ритуальных услуг, в том числе выдачу удостоверения о захоронении на основании доверенности, выданной иному лицу.
В пунктах 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 названного закона.
Согласно пункту 1.3 Инструкции земельные участки под кладбища, расположенные на территории города Чебоксары, находятся в муниципальной собственности города Чебоксары и переданы на праве постоянного (бессрочного) пользования МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства".
Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 16 Закона о погребении).
Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, поэтому контрольная деятельность в отношении таких кладбищ может осуществляться только самим органом местного самоуправления.
Таким образом, антимонопольный орган пришел к правомерному выводу о том, что предоставленная Управлением ЖКХ функция по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил позволяет МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" самостоятельно осуществлять отвод земельных участков для каждого захоронения и свидетельствует о передаче ему функций органа местного самоуправления контрольно-распорядительного характера.
Между тем передача хозяйствующему субъекту функции по отводу каждого земельного участка под захоронение действующим законодательством не предусмотрена.
В части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 в„– 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Суды установили, что формирование архивного фонда документов, связанных с погребением, осуществляется МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства", в том числе путем ведения книги регистрации захоронений на кладбищах города Чебоксары, книги выдачи удостоверений на кладбищах города Чебоксары, книги регистрации установки надгробий на кладбищах города Чебоксары, тогда как передача функции органа местного самоуправления по формированию и обеспечению сохранности архивного фонда документов действующим федеральным законодательством также не предусмотрена.
На основании изложенного суды пришли к выводу о том, что функции, возложенные Инструкцией и Положением на Управление ЖКХ, переданы последним МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства".
При этом МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления и не может входить в структуру органов местного самоуправления, в связи с чем не может осуществлять функции и права органа местного самоуправления.
МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" осуществляет деятельность, приносящую доход, а значит, оно является хозяйствующим субъектом.
При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу, что Управление ЖКХ наделило хозяйствующего субъекта - МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" - полномочиями по решению вопросов местного значения исполнительно-распорядительного характера, что привело к совмещению данным лицом функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.
Передача хозяйствующему субъекту функции по решению вопросов местного значения в виде организации ритуальных услуг, формирования и содержания муниципального архива действующим законодательством не предусмотрена, поэтому антимонопольный орган и суды пришли к правильному выводу о том, что наделение МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" функциями по обеспечению соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения, по ведению архива захоронений нарушает запрет, установленный в части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленного требования.
Суд кассационной инстанции отклонил ссылку заявителя на письмо Федеральной антимонопольной службы от 30.09.2009 в„– АК/34001, поскольку указанное письмо не является нормативным правовым актом, является разъяснением по конкретному запросу. Кроме того, суд отметил, что в данном письме рассмотрены отдельные случаи возможности создания органами местного самоуправления муниципальных бюджетных учреждений, которые не будут являться хозяйствующими субъектами. Управление ЖКХ не отрицает наличие у МБУ "Управление ЖКХ и благоустройства" статуса хозяйствующего субъекта, при этом указывает, что оно не является хозяйствующим субъектом только на рынках, связанных с ритуальными услугами. Данный довод признается судом округа несостоятельным, основанным на неверном толковании положений Закона о защите конкуренции, так как наличие у лица статуса хозяйствующего субъекта, по смыслу статьи 4 Закона о защите конкуренции, связано с осуществлением приносящей доход деятельности безотносительно к конкретному товарному рынку.
Иные доводы кассационной жалобы отклоняются окружным судом, поскольку они не свидетельствуют о нарушении судами норм права и сводятся к переоценке исследованных судами доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 24.11.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2016 по делу в„– А79-6409/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары - без удовлетворения.
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
И.Л.ЗАБУРДАЕВА

Судьи
О.В.АЛЕКСАНДРОВА
А.И.ЧИГРАКОВ


------------------------------------------------------------------