АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 июня 2016 г. по делу в„– А82-8424/2015

(дата изготовления постановления в полном объеме)
Резолютивная часть постановления объявлена 21.06.2016.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Вилковой Е.Н.,
при участии представителей
от потребительского жилищно-строительного кооператива "Горожанин":
Смирнова А.А. (приказ от 08.10.2002 в„– 01/2002),
Клюкина В.Н. (доверенность от 26.02.2016),
от общества с ограниченной ответственностью "Проектный институт "Ярпромстройпроект": Булгаковой П.В. (доверенность от 01.03.2016)
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу
потребительского жилищно-строительного кооператива "Горожанин"
на решение Арбитражного суда Ярославской области от 03.02.2016,
принятое судьей Марусиным В.А., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.04.2016,
принятое судьями Буториной Г.Г., Минаевой Е.В., Кононовым П.И.,
по делу в„– А82-8424/2015
по заявлению потребительского жилищно-строительного кооператива
"Горожанин" (ИНН: 7603023650, ОГРН: 1027600621861)
к департаменту архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля
(ИНН: 7604092913, ОГРН: 1067604080345)
о признании недействительными приказов,
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - государственное автономное учреждение Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" (ИНН: 7604061714, ОГРН: 1037600407349), уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области и Козин Михаил Юрьевич,
и

установил:

потребительский жилищно-строительный кооператив "Горожанин" (далее - Кооператив) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными приказа департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля от 05.06.2015 в„– 21 об отмене выданного Кооперативу разрешения от 01.08.2014 в„– RU76301000-377-2014 на строительство многоквартирного жилого дома с офисными помещениями, подземной автостоянкой с инженерными коммуникациями в границах принадлежащего застройщику земельного участка, расположенного по адресу: Ярославская область, город Ярославль, улица Пушкина, у дома 20, а также приказа директора департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля от 19.08.2015 в„– 29 о внесении изменений в названный выше приказ от 05.06.2015 в„– 21 (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном в статье 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное автономное учреждение Ярославской области "Государственная экспертиза в строительстве" (далее - ГАУ ЯО "Государственная экспертиза в строительстве"), уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области и Козин Михаил Юрьевич.
На основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с представлением документов о проведенной реорганизации департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля (далее - Департамент) Арбитражный суд Ярославской области осуществил замену департамента архитектуры и развития территорий города мэрии города Ярославля на его правопреемника; надлежащим ответчиком по делу решил считать департамент архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля.
Суд решением от 03.02.2016 отказал в удовлетворении заявленных требований.
Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 13.04.2016 оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Кооператив не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.
Заявитель жалобы считает, что суды первой и апелляционной инстанций неправильно применили нормы материального права, а именно: часть 4 статьи 7 и статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 131-ФЗ), не подлежавшие применению при рассмотрении настоящего дела.
По мнению Кооператива, прекращение действия разрешения на строительство допускается в исключительных случаях, предусмотренных в пункте 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Подробно доводы Кооператива изложены в кассационной жалобе и поддержаны его представителем в судебном заседании.
Департамент архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля в отзыве на кассационную жалобу не согласился с доводами Кооператива, посчитав обжалуемые судебные акты законными и обоснованными; заявил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
ГАУ ЯО "Государственная экспертиза в строительстве" в отзыве на кассационную жалобу поддержало позицию, изложенную в отзыве от 09.11.2015 в„– 01-16/1427; заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
Козин М.Ю. в отзыве на кассационную жалобу указал на законность и обоснованность принятых судебных актов; извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направил. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.
Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области отзыв на кассационную жалобу не представил; извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направил. Кассационная жалоба рассмотрена без его участия.
Законность принятых Арбитражным судом Ярославской области и Вторым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, муниципальное казенное учреждение "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" (арендодатель) и Кооператив (арендатор) 16.04.2013 заключили договор аренды находящегося в государственной собственности земельного участка, в соответствии с которым Кооперативу в аренду предоставлен земельный участок площадью 2534 квадратных метра, с кадастровым номером 76:23:030512:28, для строительства многоквартирного дома с подземной автостоянкой и инженерными коммуникациями.
Департамент выдал Кооперативу разрешение от 01.08.2014 в„– RU 76301000-377-2014 на строительство многоквартирного жилого дома с офисными помещениями, подземной автостоянкой с инженерными коммуникациями в границах принадлежащего застройщику земельного участка площадью 2534 квадратных метра на срок до 02.11.2016 на основании проектной документации "Многоквартирный жилой дом с офисными помещениями, подземной автостоянкой и инженерными коммуникациями по улице Пушкина, у дома 20 в Кировском районе города Ярославля", подготовленной обществом с ограниченной ответственностью "Проектный институт "Ярпромстройпроект", а также заключения государственной экспертизы в строительстве от 23.07.2014 в„– 76-1-4-0107-14, выполненного ГАУ ЯО "Государственная экспертиза в строительстве".
Директор Департамента приказом от 05.06.2015 в„– 21 отменил разрешение на строительство в соответствии со статьей 48 Федерального закона в„– 131-ФЗ и с учетом искового заявления Козина М.Ю., Степанова А.В. о признании незаконными действий по формированию и проведению кадастрового учета земельного участка, установлению границ земельного участка, изменению вида его использования.
Директор Департамента приказом от 19.08.2015 в„– 29 внес изменения в приказ от 05.06.2015 в„– 21, а именно: в качестве основания отмены разрешения на строительство указаны часть 13 статьи 51 ГрК РФ, несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка в„– RU76301000-406, утвержденного приказом директора Департамента от 21.02.2012 в„– ГП/78, в части соблюдения минимального отступа от объекта культурного наследия "Поселок Бутусова. Ансамбль жилых домов. 1927 - 1929 г.г.", и высотных ограничений Проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 22.06.2011 в„– 456-п, а также отсутствие в полном объеме документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, а именно: положительного заключения экспертизы раздела проектной документации об обеспечении сохранности объектов культурного наследия.
Кооператив не согласился с указанными приказами Департамента и обратился в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.
Руководствуясь частью 1 статьи 2, частью 1 статьи 4, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 49, частями 1, 2 и 7 статьи 51 ГрК РФ, статьей 2, частью 3 статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 в„– 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Арбитражный суд Ярославской области пришел к выводу о том, что разрешение на строительство жилого дома в„– RU76301000-377-2014 выдано с нарушением закона, и отказал Кооперативу в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемые приказы, направленные на отмену незаконно выданного разрешения на строительство, не могут нарушать права и законные интересы Кооператива в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона в„– 131-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона в„– 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 в„– 1424/04).
В Федеральном законе в„– 131-ФЗ не определены основания и порядок отмены муниципальных правовых актов, поэтому соответствующее решение может приниматься органом местного самоуправления (должностным лицом) по своему усмотрению при наличии обстоятельств, препятствующих исполнению указанных актов. Необходимым является условие о том, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав граждан и организаций.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 в„– 739-О-О, положение статьи 48 Федерального закона в„– 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.
В силу статьи 8 ГрК РФ в объем полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности входит выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях, подведомственных органам местного самоуправления.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
В части 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы. К указанному заявлению в числе прочего прилагаются градостроительный план земельного участка и материалы, содержащиеся в проектной документации (пункты 2 и 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ).
Непредставление, в том числе данных документов, является в силу части 13 статьи 51 ГрК РФ основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Согласно частям 1 и 5 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с настоящей статьей в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.
Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
В пункте 2 Требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденных приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 02.07.2007 в„– 188, указано, что заключение государственной экспертизы должно содержать следующие разделы: а) общие положения; б) основания для выполнения инженерных изысканий, разработки проектной документации; в) описание рассмотренной документации (материалов); г) выводы по результатам рассмотрения.
В силу пункта 5.2 названных Требований подраздел "описание технической части проектной документации", входящий в состав раздела "описание рассмотренной документации (материалов)", должен включать: а) перечень рассмотренных разделов проектной документации; б) описание основных решений (мероприятий) по каждому из рассмотренных разделов; в) сведения об оперативных изменениях, внесенных заявителем в рассматриваемые разделы проектной документации в процессе проведения государственной экспертизы; г) иную информация об основных данных рассмотренных разделов проектной документации.
На основании пункта 6 Положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2012 в„– 272 (далее - Положение в„– 272), процедуры проведения негосударственной экспертизы, в том числе подготовка экспертного заключения, его подписание, утверждение и обжалование, осуществляются в порядке, установленном для проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.Согласно пункту 37 Положения в„– 272 требования к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы устанавливаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 02.07.2007 в„– 188). Таким образом, наличие в заключении описания соответствующего раздела проектной документации и его исследование в любом случае является обязательным.
Суды первой и апелляционной инстанций установили, что в положительном заключении государственной экспертизы от 23.07.2014 в„– 76-1-4-0107-14, подготовленном ГАУ ЯО "Государственная экспертиза в строительстве", данное требование в отношении основных решений по разделу, предусматривающему обеспечение сохранности близлежащего объекта культурного наследия, не соблюдено, отсутствует описание и исследование раздела проектной документации 3328 - ОСПИК Том 12 "Обеспечение сохранности ансамбля "Бутусовский поселок" при проведении земляных и строительных работ на территории, непосредственно связанной с земельным участком данного ансамбля". При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что неправильность выводов о соответствии проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия должна была повлечь признание непредставленным такого заключения государственной экспертизы.
Кроме того, строительство спорного дома предполагалось Кооперативом в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, подзоне ЗРЗ.1, определенных постановлением правительства Ярославской области от 22.06.2011 в„– 456-п "Об утверждении проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Ярославля и признании утратившими силу и частично утратившими силу отдельных правовых актов Ярославской области", в пункте 6.2 которого установлены особые требования при строительстве зданий, строений, сооружений в части соблюдения высотных ограничений (для внутриквартальной застройки - высота до карниза - 18 метров; высота до конька крыши - 21 метр) и минимального отступа от объектов культурного наследия (10 метров).
Суды установили, что, согласно представленной Департаментом схеме, минимальное расстояние от запроектированного дома до границы территории объекта культурного наследия муниципального значения "Поселок Бутусова. Ансамбль жилых домов. 1927 - 1929 г.г.", которая также относится к объекту охраны, составляет 6,3 метра, что меньше допустимого; высота вертикальной плоскости фасада здания (строения) составляет 20,55 метра, что с учетом предусмотренной проектным решением плоской (не скатной) крыши также превышает предельно допустимую величину (18 метров). Таким образом, проектное решение не соответствует требованиям законодательства в области охраны объектов культурного наследия в части минимально допустимого отступа от границы территории объекта культурного наследия и допустимой высоты здания во внутриквартальной застройке.
С учетом изложенного суды пришли к верному выводу о том, что при наличии выявленных несоответствий проектной документации и заключения государственной экспертизы требованиям законодательства, разрешение на строительство жилого дома в„– RU76301000-377-2014 выдано Департаментом с нарушением законодательства, что в силу статьи 48 Федерального закона в„– 131-ФЗ допускало в порядке самоконтроля отменить данный муниципальный акт.
Суд округа отклонил довод заявителя жалобы о нарушении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, как несостоятельный, основанный на неверном толковании данных норм.
Арбитражный суд Ярославской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Кассационная жалоба Кооператива не подлежит удовлетворению.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 03.02.2016 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.04.2016 по делу в„– А82-8424/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу потребительского жилищно-строительного кооператива "Горожанин" - без удовлетворения.
Расходы по уплате государственной пошлины, связанной с рассмотрением кассационной жалобы, отнести на потребительский жилищно-строительный кооператив "Горожанин".
Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий
А.И.ЧИГРАКОВ

Судьи
О.В.АЛЕКСАНДРОВА
Н.Ш.РАДЧЕНКОВА


------------------------------------------------------------------